Het OM wil de mogelijkheden die de strafbeschikking biedt optimaal gaan benutten. Met andere woorden: het OM gaat minder dagvaarden en meer strafbeschikkingen opleggen. Zodat alleen die strafzaken bij de strafrechter terecht komen waarin dat, gelet op de ernst van het strafbare feit, noodzakelijk is. Het gaat bij dit nieuwe beleid om de grootste zaakstroom: de aanpak, behandeling en afdoening van zaken onder de noemer ‘veel voorkomende criminaliteit’ (VVC), feiten die zijn gepleegd door volwassenen. In Straf en executie: tussen wettelijk ideaal en de rechtspraktijk licht Rinus Otte, voorzitter College Procureurs-generaal de achtergrond van het nieuwe beleid toe.
Rinus Otte: “Het OM wil méér zaken afdoen en méér slachtoffers bedienen. In een tijd waarin we zelfs voor de lichtere delicten te lang moeten wachten op afdoening van de zaken en inmiddels nog langer op executie (uitvoering) van de straf, als deze al plaatsvindt, is het voor een geloofwaardige rechtstaat cruciaal dat er weer meer feiten worden opgespoord, vervolgd en afgedaan. Ons nieuwe beleid, met vaker zelf straf opleggen en voor de veel voorkomende feiten minder dagvaarden, maakt het bovendien mogelijk dat er meer zittingscapaciteit wordt vrijgemaakt voor de zwaardere strafzaken. Zo maken we weer meer strafrecht mogelijk, met mate voor de lichtere misdrijven, en stevig voor de zware misdrijven.”
Straf en executie: tussen wettelijk ideaal en de rechtspraktijk
Opsporen, vervolgen en berechten: naar die drie taken gaat in het strafrecht vaak de meeste aandacht uit. De vierde tak van sport, de executie, het uitvoeren van straffen, komt er in het recht vaak bekaaid van af. Terwijl de geloofwaardigheid van een overheid daarmee valt of staat. Zonder de juiste executie sterven de meeste correcties in vrijblijvendheid en zijn opgelegde straffen weinig waard. De straf en de uitvoering ervan zijn daarom onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Vanwege een tekort aan cellen en personeel geldt sinds kort code zwart voor het Nederlandse gevangeniswezen. Ook de inzet van politiecellen biedt inmiddels geen uitkomst meer. De limiet is bereikt. En dat terwijl vele honderden veroordeelden nog altijd wachten op een oproep om ‘hun’ gevangenisstraf te komen uitzitten. Deze groep zogenoemde zelfmelders is inmiddels zo groot dat je er een hele penitentiaire inrichting mee kunt vullen. Maar die gevangenis is er dus niet, en het benodigde personeel evenmin. Een situatie die op korte termijn waarschijnlijk niet zal veranderen.
Al in het najaar van 2023 werd er met alle betrokken partijen, waaronder ook het Openbaar Ministerie, gesproken over het nemen van maatregelen zoals het tijdelijk eerder vrijlaten van bepaalde gedetineerden om ruimte te maken voor anderen. Destijds werd daar geen gevolg aan gegeven, mede omdat de rechtspraak al direct in een groot opiniestuk stelde dat vonnissen hoe dan ook dienen te worden uitgevoerd zoals ze zijn opgelegd. Gebeurt dat niet dan wordt het gezag van de rechter, en daarmee dat van de hele rechtsstaat, ondermijnd.
Maar nood breekt wet. Niets doen raakt óók aan het gezag van de rechtsstaat. Als er nu niet wordt ingegrepen ontstaat er een wachtlijst van jewelste. Een steeds groter wordende groep mensen die nog jaren na hun veroordeling vrij rondloopt, wachtend op de dag waarop hun straf eindelijk kan worden uitgevoerd. Ook dat is funest voor de rechtsstaat. En bovendien niet uit te leggen aan een verdachte, die uiteindelijk ook verder wil met zijn leven, en aan een slachtoffer, die de verdachte na diens veroordeling mogelijk nog jaren vrij ziet rondlopen. Een van de kernen van het strafrecht is daarom snelheid. Als slachtoffer en samenleving niet snel weten wie het misdrijf heeft gepleegd en wat de overheidsreactie is, dan ligt eigenrichting op de loer en raakt het strafrecht zijn geloofwaardigheid kwijt.
Noem het een conflict van plichten. De plicht om een opgelegd vonnis van de rechter correct en in z’n geheel uit te voeren, tegenover de plicht om het systeem zo in te richten dat dat ook daadwerkelijk kan. Die twee plichten staan met elkaar op gespannen voet. En dat doen ze al heel lang. In de jaren zeventig was het cellentekort zo groot dat enkele tienduizenden straffen helemaal niet werden uitgevoerd en uiteindelijk – zoals dat heet – ter verjaring werden opgelegd. In de jaren negentig, toen het OM nog verantwoordelijk was voor de executie (sinds 2020 is dat de minister van JenV), bepaalden zogenaamde heenzend-officieren van justitie welke gedetineerden eerder konden worden vrijgelaten indien het cellentekort daartoe noopte.
Ook internationaal zijn problemen met de executie van alle tijden. In Engeland bijvoorbeeld worden vanwege capaciteitsproblemen heel veel celstraffen niet uitgevoerd. In Spanje en België idem dito. Wat dat betreft is Nederland zeker niet de slechtste leerling van de klas.
Bijdragen aan een oplossing
Tot vijf jaar geleden was het OM verantwoordelijk voor de executie. Sinds de invoering van de wet Uitvoering Strafrechtelijke Beslissingen, op 1 januari 2020, is dat de minister van Justitie en Veiligheid. Maar als toeleverancier van straffen voelt het OM zich wel medeverantwoordelijk voor de huidige executieproblemen. Al was het maar omdat de wet ons verplicht om bij een verdachte rekening te houden met diens financiële draagkracht en diens detentiegeschiktheid. Het OM moet zich vanuit de continue executieschaarste in elk geval voortdurend bewust zijn – of worden – van de vraag of die ene straf die de officier van justitie in gedachte heeft wel passend is, mede gelet op de lange executietermijn.
Bij lange gevangenisstraffen, bij zeer ernstige feiten, telt alleen de ernst van het feit en maakt het niet uit of er celcapaciteit is. Desnoods offer ik daar de helft van mijn werkkamer voor op. Maar in zo’n 80 procent van onze strafdossiers draait het niet om zeer ernstige feiten, maar om zaken waarin de rechter uiteindelijk gevangenisstraffen oplegt van hooguit een paar weken of maanden. Blijven we in die zaken steevast dagvaarden dan heeft dat tot gevolg dat men bij de rechtspraak minder ruimte zal hebben voor andere, zwaardere zaken. Blijven we in die zaken celstraffen vorderen dan worden de capaciteitsproblemen bij het gevangeniswezen nog groter en lopen de wachttijden nog verder op. Dan dragen we als OM alleen maar bij aan het probleem, en niet aan de oplossing.
Bovendien is algemeen bekend dat korte vrijheidsstraffen vaak minder effect hebben. Bij langere vrijheidsstraffen kun je meer structuur en regelmaat aanbrengen in het leven van een gedetineerde. Vroeger kwam ik als lid van commissies van toezicht en beklagcommissies bijna wekelijks in twee gevangenissen. Daar zag ik met mijn eigen ogen hoe een stramien, een dagritme, een nuttige dagbesteding een bijdrage kunnen leveren om het leven en het gedrag van een veroordeelde op een zinnige manier te structureren. In die gevallen is straf veel meer dan alleen boetedoen, meer dan alleen leedtoevoeging.
Bij korte gevangenisstraffen werkt dat niet zo. Die tijd is vaak te kort om een zinvolle begeleiding te kunnen bieden aan een gedetineerde. Al zo’n honderd jaar doet de wetgever er daarom alles aan om het aantal korte vrijheidsstraffen terug te dringen. Met strafmodaliteiten als de voorwaardelijke straffen, maar ook met de geldboete, de werkstraf, elektronisch toezicht en de OM-strafbeschikking (OMSB). Desondanks behoort Nederland, als het gaat om het aantal korte gevangenisstraffen, nog altijd tot de top van Europa.
Minder dagvaarden, meer strafbeschikkingen
Dat alles afwegende hebben wij als College van procureurs-generaal onlangs gezegd: wij willen de mogelijkheden die de strafbeschikking ons biedt – de strafbeschikking die het OM mag opleggen zonder tussenkomst van de rechter – optimaal gaan benutten. Met andere woorden: we gaan minder dagvaarden en meer strafbeschikkingen opleggen. Niet omdat wij de capaciteitsproblemen van de rechtspraak en de DJI op de nek nemen, maar wel omdat we hiermee kiezen voor het oorspronkelijke motief en doel van de wetgever. Die heeft ons al in 2008 de bevoegdheid gegeven om met de OMSB lichtere delicten zelf af te doen. Weliswaar met als voornaamste doel om de rechtspraak te ontlasten, maar dat is niet onze afweging geweest.
De OMSB bestaat nu zeventien jaar, en al die tijd hebben we de mogelijkheden ervan niet optimaal benut. In te veel zaken, met name politierechterzaken, zijn we onnodig blijven dagvaarden. Dat gaan we anders doen. Het is tijd dat de strafbeschikking volwassen wordt. Bij veel voorkomende criminaliteit, te beginnen bij eenvoudige diefstallen, wordt dagvaarden de uitzondering. Dus alleen als het echt niet anders kan. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij bepaalde babbeltrucs, waarbij bewust misbruik wordt gemaakt van een opgebouwde vertrouwensband en van de kwetsbaarheid van slachtoffers. Maar in alle andere gevallen zal een strafbeschikking worden opgelegd.
Dat zal tot gevolg hebben dat dat soort misdrijven minder vaak met een celstraf wordt bestraft – want dat is en blijft het monopolie van de rechter – en vaker met een boete of taakstraf wordt afgedaan. Andere vormen van veel voorkomende criminaliteit, maar ook ernstiger feiten – feiten waarop een strafmaximum staat van zes jaar – kunnen volgens de wet met een strafbeschikking worden afgedaan, en dus anders worden bestraft dan met een gevangenisstraf. Ook dat willen we meer gaan doen.We moeten daarbij steeds voor ogen houden dat het bij deze zesjaarsfeiten natuurlijk niet over moord en doodslag gaat. Op een zware mishandeling staat bijvoorbeeld een maximum van acht jaar. Daarvoor is de strafbeschikking dus geen optie. Die zaken zullen we altijd voor de rechter blijven brengen. Maar voor diefstal of een eenvoudige mishandeling, feiten met een maximale strafbedreiging van respectievelijk vier en twee jaar, ligt dat dus anders.
Hoewel de nieuwe aanpak niets anders behelst dan het inzetten van de strafbeschikking zoals de wetgever dat al die tijd heeft bedoeld, ter ontlasting van de rechtspraak, is het in de praktijk wel een bijgestelde koers die we gaan varen. Onze eigen hoofdofficieren zijn positief en ook vanuit de andere strafrechtelijke organisaties zijn de reacties overwegend positief en begripvol. Als belangrijke voorwaarde stelt de advocatuur wel dat de rechtsbijstand niet in het geding mag komen. Begrijpelijk, net als bij de rechter moet dat ook op ZSM (de OM-afdeling waar de meeste meldingen van veel voorkomende criminaliteit binnenkomen en beoordeeld worden) goed geregeld zijn. Daar zullen we op toezien.
Werkstraf versus celstraf
Worden feiten zoals diefstal en eenvoudige mishandeling dan voortaan minder zwaar bestraft? Met een strafbeschikking kan het OM immers alleen een boete of werkstraf opleggen, geen gevangenisstraf. Dan rijst de vraag of een korte gevangenisstraf per definitie zwaarder is dan een forse werkstraf. Niet iedereen zal dat zo ervaren. Sommigen halen hun schouders op over een maand celstraf. Anderen gaan zwaar gebukt onder een taakstraf van 100 uur. Kortom, hoe een ieder zijn straf ervaart of hoe zwaar de verschillende straffen uitpakken, weten we niet. Het is voor iedereen anders. Het is makkelijk om te roepen dat een straf te licht is, maar waar het uiteindelijk om gaat, is hoe de veroordeelde zelf die straf ervaart én hoe de executie-omstandigheden zijn. Het maakt nogal verschil of een celstraf honderden kilometers van je woonomgeving wordt uitgevoerd, waardoor bezoek moeilijker wordt, of in de omgeving van je woonplaats waar je familie woont. De crux is dat wij – rechters, OM, en de hele samenleving – dat vooraf niet optimaal kunnen doorgronden.
Wat ik wel weet, is dat de nog altijd breed gedeelde opvatting dat taakstraffen een lachertje zijn, dat veroordeelden dat niet of nauwelijks als straf ervaren, niet klopt. Móéten werken, soms weken lang, om niet, en dan ook nog het soort werk waar je zelf waarschijnlijk niet voor zou kiezen, rijmt simpelweg niet met onze natuurlijke vrijheidsdrang. Dat wordt door de meeste mensen wel degelijk als straf ervaren. En of er op je strafblad nu een korte gevangenisstraf staat of een forse werkstraf, je wordt hoe dan ook gebrandmerkt op een wijze die doorwerkt in bijvoorbeeld het later wel of niet krijgen van een verklaring omtrent gedrag. Dit alles laat natuurlijk onverlet dat een verdachte niet altijd een korte celstraf kan of mag ontlopen, soms kán het niet anders en dan is dat ook goed te rechtvaardigen.
Wat betekent onze nieuwe aanpak voor slachtoffers, met wie een strafzaak vaak begint en eindigt? Bij veel zaken is er sprake van een schadevergoeding die door het slachtoffer wordt gevorderd. Tot op heden is het gebruikelijk dat de aangever de geleden schade moet onderbouwen met allerlei bonnen en documenten. Ook daarvan hebben we gezegd; dat gaan we anders doen. We willen in de toekomst op ZSM, dus niet op de zittingen van de strafrechter, gaan werken met een gestaffelde schadevergoedingsgids, die in samenspraak met Slachtofferhulp Nederland wordt opgesteld en waarin we willen werken met standaard bedragen. Bij een zogeheten droge klap (wel pijn, geen letsel) zou je bijvoorbeeld kunnen zeggen: 400 euro. Het combineren van de strafbeschikking met zo’n nieuw schadevergoedingsstelsel zal er voor zorgen dat slachtoffers veel sneller gecompenseerd worden voor de door hen geleden schade dan nu het geval is.
Moeizaam
Al met al denken we hiermee als College een goede keuze te maken. We dienen de belangen van slachtoffer en verdachten door zelf snel(ler) te straffen. Bovendien ontlasten we daarmee de rechtspraak zonder dat verdachten ongestraft met hun daden wegkomen. Daardoor komen we ook tegemoet aan de krappe zittingscapaciteit en kunnen zwaardere misdrijven eerder door de strafrechter worden berecht.
Desondanks blijft het moeizaam. Dat is nu eenmaal de aard van het strafrecht. Het strafrecht hóórt moeizaam te zijn. De manier waarop we mensen bestraffen zal altijd ter discussie blijven staan. En dat is prima. Enerzijds omdat we niet alles perfect doen, omdat er fouten worden gemaakt, maar anderzijds ook omdat we als samenleving te veel van het strafrecht verwachten. We doen te veel aan doel-denken. Als het strafrecht doet wat het moet doen dan wordt de samenleving veiliger, zo wordt er vaak geredeneerd. Dat is niet zo. Mensen zijn zwak, ze zijn beperkt, ze hebben om welke reden dan ook niet altijd de beste neigingen, ze worden verleid om verkeerde keuzes te maken. Aan die karaktergesteldheid of omgevingsfactoren gaat het strafrecht niets veranderen. Hoe zwaar een straf ook is.
En natuurlijk geldt ook voor mijn verhaal de disclaimer dat het hele recht doortrokken is van normatieve dimensies. Dat wil zeggen dat er altijd sprake is van een keuze die ook anders gemaakt had kunnen worden. Al sinds het ontstaan van het recht proberen we keuzes uit die na enige tijd achterhaald kunnen zijn of niet meer werkbaar, en die alleen daarom al bijstelling behoeven. Maar dát we keuzes moeten maken staat buiten kijf. Want niet alles kan. Hoe hard we er met z’n allen ook aan werken, er is altijd meer criminaliteit dan kan worden opgelost, vervolgd en berecht. Zeker in tijden van permanente schaarste. En elke keuze doet pijn.
Idealiter spelen de beschikbare executiemogelijkheden een geringe rol in de afwegingen van de officier van justitie om een straf te vorderen of voor de rechter om een straf op te leggen. De magistratuur kijkt immers vooral naar de ernst van het feit en een daarbij passende straf, mede gelet op soortgelijke misdrijven en verdachten. Want ook de rechtsgelijkheid moet zo goed mogelijk worden gediend.
In die smeltkroes van billijke belangen, van rechtshandhaving, tijdige vervolging, berechting en executie, tot rechtsgelijkheid, valt de keuze in elke tijd weer iets anders uit. Het is daarbij belangrijk te bedenken dat er niet snel iets fout of goed is. Onze doorsnee oordelen over de overheid pakken in deze tijd helaas vaak scherper uit dan goed is voor de beeldvorming van een rechtsstaat. Vandaar deze afsluitende disclaimer.
Verantwoordelijkheid voor een goede tenuitvoerlegging
Mensen maken vaak het onderscheid tussen links en rechts strafrechtelijk beleid. Waarbij links strafrecht meer uit gaat van criminogene oorzaken die een verdachte eerder tot crimineel gedrag brengen – opgroeien in een kansarme buurt, omringd door foute vrienden en voorbeelden – waardoor er veel justitiële investeringen nodig zijn om de verdachte op een beter pad te brengen. Rechts strafrecht gaat meer uit van de vrije en verkeerde keuze van een verdachte en heeft minder hoge verwachtingen van een straf, behalve dat die stevig moet zijn. Het Openbaar Ministerie wil zich niet laten vangen in zo’n tegenstelling. Wij zijn niet links of rechts, wij zijn magistratuur. Wij willen de rechtsgelijkheid dienen, een van de pijlers van onze rechtsstaat en van het OM, en tegelijkertijd een straf opleggen of vorderen die voldoet aan de eisen van rechtmatigheid en proportionaliteit. Die twee eisen hoort elke OM’er permanent op het netvlies te hebben bij het beoordelen van een strafzaak. Diezelfde eisen brengen ook met zich mee dat de opsporing, vervolging, berechting én executie niet te lang mogen duren. Anders is het effect van het strafrechtelijk ingrijpen weg en het motief om te straffen, met name in de lichtere zaken, mogelijk verbleekt.
De opvatting dat een straf tot de laatste dag moet worden uitgezeten, is juist en naar het oordeel van het OM tegelijkertijd riskant vanwege dat tijdverloop. Daarom maken wij in deze smeltkroes een andere afweging. Een afweging die past binnen onze bevoegdheden en mogelijkheden en die daarnaast kan bijdragen aan het scheppen van meer zittingsruimte én meer celruimte voor de zwaardere zaken.
Daarbij komt dat de executie van straffen formeel niet meer de verantwoordelijkheid van het OM is, maar in materiële zin is het onbestaanbaar als het OM zich bij het vorderen van een straf niet meer zou afvragen of de uitvoering van voorgenomen vordering of oplegging wel haalbaar, humaan en verdragsrechtelijk aan de maat is. Daartoe dwingt de wet immers eveneens. Die verantwoordelijkheid voor een goede tenuitvoerlegging gaat nooit weg en tekent een goede magistraat.
De kunst is om ook in tijden van schaarste zoveel mogelijk aan rechtshandhaving te doen. Zodat het slachtoffer wordt bediend. Zodat er een verdachte wordt opgespoord en vervolgd. Zodat er een tijdige correctie volgt in de vorm van een straf en een mogelijke schadevergoeding. Als dat allemaal gebeurt, dan kunnen we als samenleving nog zoveel wrok, onvrede en boosheid koesteren, maar dan zijn we volgens mij niet verkeerd bezig.
Rinus Otte, voorzitter van het College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie
17 februari 2025